湖北省教育考试院

杨光斌

       在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平同志指出，“坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制”，“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”中外思想界都在讨论“中国模式”，给出了各种各样的概括，但许多人似乎都忘却了我们非常熟悉的一个名词——民主集中制，殊不知这正是“中国模式”最核心的制度优势。民主集中制既是党的组织原则，也是以人民代表大会为核心的国家机构的组织原则，党和国家领导体制因此而有效地组织起来。如果说西方的政治模式是代议制民主，中国的政治模式则是民主集中制。支撑“中国模式”的根本制度是人民代表大会制度，其生命力和优势来自民主集中制。

　　人民代表大会制度的民主性

　　我们常说人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度。人大制度不仅体现了人民民主，即国家一切权力属于人民的原则，也包括实现人民民主的制度形式即代表制民主和协商民主制度。

　　人民民主。在我国的政治实践中，一切权力属于人民，是政治制度建设的核心内容和根本原则。这首先体现在人民代表大会的制度安排上，人民性是人大制度的首要特征，贯穿在人民代表大会制度的各个方面：第一，各级人民代表大会的组成人员都是由广泛、平等的定期选举产生的，人民有权监督、罢免其代表。第二，人民代表大会的权力来源于人民的委托，它统一行使国家权力，具有全权性。第三，掌握全部国家权力的人民代表大会将行政权和司法权分别委托给由它产生的“一府两院”，并保持对其进行监督。第四，国家机关及其工作人员接受人民的监督。国家权力是按照“人民—人民代表大会—一府两院”这样一种逻辑序列展开的，人民是主权的最终来源。

　　代表制民主。在大规模的现代国家，人民主权的实现形式之一便是代表制。在我国，人民通过选举、投票行使民主权利，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理，实现人民的意志，是保证和支持人民当家做主的重要途径和民主形式。人民从来不是抽象的，而是由无数具体部分构成的。各级人民代表大会作为人民行使主权的机关由能充分反映不同地区、职业、阶级和阶层特征的代表所组成。在我国，各级人民代表大会不但具有地域代表制的特征，而且还有按行业建制的色彩。近年来来自基层和一线的代表比例不断增加，实现了城乡同比例选举。作为一种非竞争性的、非职业化代表的制度安排，代表组成具有选区和行业的双重特征，其中以行业性体现选区，也就是说，每个选举单位的代表主要是行业代表，这是一种从程序角度保证人民性得以实现的制度安排。

　　协商民主。协商民主是我国社会主义民主的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。中国共产党人有着悠久的协商民主实践。“从群众中来到群众中去”是一种协商民主，延安时期的“三三制”是一种协商制度，新中国成立之后的政治协商制度更是协商民主制度的集大成者。尽管人民代表大会制度建立在选举基础上，人民代表大会中存在着丰富的协商民主实践，协商性是人大制度运行的鲜明特色。在实践中，人大与政协之间、人大内部的代表团或小组之间、代表团或小组内部的成员之间，都强调对话、讨论和协商，以达成立法或决策方面的共识，使决策符合所有参与者的意志。正是因为这种制度运作方式，人大的各项立法和决策具有极高的民意基础。

　　作为一项民主制度，人民代表大会制度是实质民主与程序民主的统一体，通过代表制民主和协商民主来体现人民民主的实质。人民通过人民代表大会行使权力，以各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，成为国家、社会和自己命运的主人。而西方的议会制民主尽管标榜“主权在民”，但是公民选举、政策制定常常被金钱、财团等影响和操纵，成为“金钱的政治”，三权分立和议会制，实际上是资产阶级内部的一种权力分配、交换和平衡机制，普通民众难以参与其中。

　　人民代表大会制度的集中性

　　人民当家作主的实现，既要有程序性的民主形式，也要有能将各种程序民主统合起来的制度安排，也就是我们所讲的“集中性”，否则就如同我们看到的很多国家陷于代议制民主之下的党争民主而不能自拔。邓小平同志曾经说过：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”在我国，这种统合程序民主的安排，具体体现为党的领导和议行合一。

　　党的领导。关于我国的根本政治制度，完整的说法应该是“党的领导下的人民代表大会制度”，党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。习近平在庆祝全国人大成立60周年大会上指出，“保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象”。这既是对中国历史和现实的客观描述，也是比较之后的经验总结。

　　西方的政党政治产生于资产阶级革命之后的议会政治，因此政党在议会活动中形成，在议会内部有党团，因此政党只是利益集团性质的政治组织。和西方政党政治完全不同的是，中国共产党是一盘散沙的国家的组织者，建国路线图是“建党—建军—革命—建国（国家机构）”。因此，党领导人大是历史的内生性逻辑，一种事实性存在，不能用基于西方历史的宪政主义理论来“关照”中国的历史和现实。那么，党如何来领导人大？在制度设计上，人大内部有党组，人民代表大会期间有主席团，党的这些组织将党的意志变为法律和政策。正如习近平同志指出的：“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”这里，法定程序之上的民主集中制，是认识党与人大关系的基本原则。

　　议行合一。议行合一是第一个无产阶级政权巴黎公社的首创，是与代议制民主下的三权分立相对立、体现民主集中制优势的制度。在我国宪法中，它主要反映在国家机构的组成原则上，国家权力由人民代表大会统一行使，“一府两院”由人大产生，对人大负责。这一原则，确保了“一府两院”的各项工作最终能体现人民的意志和根本利益。相比较而言，代议制民主所鼓吹的三权分立，看似以权力之间的制衡和制约为目的，但在实践中，行政权力往往超过了立法权和司法权，而立法权和司法权对行政权的制衡则是极其有限的，甚至是有名无实的。另一方面则暴露出由于党派林立、争权夺利往往导致议会议而不决、决而不行。政府频繁更迭导致政策短期化、功利化等种种弊端。比如意大利二战后69年间更换了60多届政府。美国议会内的两党争斗，多次不惜让政府关门和公共生活瘫痪。英国国际问题研究所认为，今天的西式民主制存在三个突出问题：即民主选举“游戏化”，民主运作“资本化”，民主决策“短视化”，阻碍了国家治理。

　　民主集中制的决定性作用

　　在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。古今中外，由于政治发展道路选择错误而导致社会动荡、国家分裂、人亡政息的例子比比皆是。从历史、现实和比较历史的视野，我们完全可以说，政治制度决定了一个国家的命运。

　　好的管用的制度必然是特定历史文化传统所构成的历史文明基体的自然延续，“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。”“不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”。由“民主基础上的集中，集中指导下的民主”所构成的民主集中制，既是中国历史内生性演化的产物，也是把党和国家领导体制有效地组织起来的政治逻辑。民主集中制既能充分反映广大人民的意愿又有利于形成全体人民的统一意志，既能保证国家机关协调高效运转又有利于集中力量办大事，实现广泛参与和集中领导的统一、社会进步和国家稳定的统一、充满活力和富有效率的统一。这种从历史而来、在现实中管用的制度，正是中国成功的法宝，其优势在国家治理比较中彰显得淋漓尽致。

　　比较历史和现实的经验是，同一个国家实行不同的政治制度会有不同的结局，比如俄罗斯在20年的时间内分别实行了代议制民主和“可控的民主”，结果是天壤之别。更值得深思的是，为什么那么多不同的国家实行了同一种制度竟然会有基本相同的命运？除了美国、日本和俄罗斯以及实行民主集中制的中国，其他8个人口过亿的大国都实行了代议制民主，结果基本上都成了“无效的民主”，政府不能向老百姓提供好的公共服务，连基本的秩序、温饱都成问题，各种治理性指标都遥遥落后。那些长期被殖民的发展中国家，国家力量羸弱，代议制民主恰恰是这些国家的发展和人们福祉实现的瓶颈，因为选举式民主背后的政党组织、家族势力让这些国家的地方势力更加强大，而国家能力则在党争民主下脆弱不堪，国家意志难以变成现实。事实证明，“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。”

　　成也政治制度，败也政治制度。为此，我们耳熟能详的关于政治与经济的关系的说法需要得到澄清和发展。政治制度并不是简单的反作用，很多时候起着决定性作用。正如习近平同志所总结的，“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。”这个论断道出了国家权力的真相。

　　历史唯物主义在强调经济基础的最终决定性作用的同时，也强调政治的能动的决定作用，二者是辩证统一的。马克思早就说过在权力横行的地方商品经济发展不起来。西方工业革命正是在资产阶级建立了自己的政权以后才全面加速。中国五千年更是常见政治权力主导社会的历史现象。明确强调政治制度可以起决定性作用的一面，既还原了马克思主义的基本原理，也道出了中外历史的制度变迁规律。制度变迁具有渐进性和文化上的连续性特征，政治制度依然起着关键性作用，而不只是一般性的“反作用”。在当代中国，这种起决定性作用的政治制度的一个重要内容，就是民主集中制，它既是党的组织原则，也是以人大制度为根本制度的国家机构的组织原则，因而是“中国模式”的重要内容。

　　（作者系中国人民大学政治学教授）