湖北省教育考试院

汪玉凯

      摘要：

      对目前中国形势的判断，基本可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。我们即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。

      改革发展新阶段对中国公共治理的挑战

      《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）对目前中国形势的判断，基本可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。我们即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。这个新阶段有三个显著的标志：

      第一，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，一是中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在下降，改革的阻力也在加大。在目前环境下，重构改革的共识，比当年启动改革更难。二是中国的“双转型”（社会转型和体制转型）在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。据2005年前最高人民检察院工作报告，20世纪90年代，全国发生的群体性事件平均每年有1万起左右，而据专家测算这两年每年都在15万起以上，相比之下翻了十几倍，这说明中国社会内在矛盾冲突激化了。为了维持稳定，我们大量增加公共安全支出，维稳成本很高。三是中国在国际上的影响力越来越大，在世界上的话语权越来越强，但中国的形象不断被西方国家误读。这背后既有深刻的政治原因，更有复杂的经济原因，当前更多的是大国之间的经济利益博弈。我们能不能保住过去35年来的改革开放成果，发现新的机遇，对新一届国家领导人提出了前所未有的挑战。特别是美国重返亚洲以后，中国国际环境急转直下，有没有新的思维和战略直接关乎中国未来。

      第二，传统的发展方式已经走到尽头。中国经济快速发展的同时也付出了高昂的代价，目前的经济发展模式已经难以为继：低成本出口战略难以为继；低端产业主导经济结构难以为继；资源和环境的传统使用方式难以为继；社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。

      第三，中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险。其一，经济风险。现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。影响经济发展最大的有三个风险：房地产泡沫、地方债务和影子银行。这三个方面相互联系，一个方面出问题，都可能引起连锁反应。一旦经济增长速度降到7%以下，就可能引发大规模的失业、社会震荡，这不容小视。其二，社会风险。当前最大的社会风险就是社会利益格局整体被扭曲了。造成利益格局被扭曲的原因是多方面的，但主要有三个方面。第一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有被缩小，而且越来越大。第二是机会不均等。阶层相对被固化，底层人群往上流动面临困难。第三是既得利益推波助澜。分配不合理、机会不均等和既得利益推波助澜，叠加起来扭曲了整个社会的利益格局，这是中国社会不稳定的根源。其三，信任风险。我们给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难建立对党和政府的信任。其四，政治风险。构建起制度的笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到反腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识。应该说，新一届中央领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但是要真正化解这些风险，还需要更大的勇气和毅力，通过全面改革来解决这些问题。

       公共治理变革的重要性凸显

      十八届三中全会《决定》中确定了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。这个大目标的确立，不仅意味着最高领导层接受了现代国家治理的基本理念，而且跳出了过去的很多窠臼。把“推进国家治理体系治理能力现代化”作为改革的总目标，包含着三个核心问题，即要让创造财富的各种源泉能够涌动，让社会活力能够得到释放，让改革成果被全民共享。那么，为什么我国目前公共治理的紧迫性凸显呢？笔者认为中国改革的内在逻辑正在发生变化。过去30多年，我们以经济改革为主导，以经济体制改革为主干，展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是现在我们看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心和焦点。所以，尽管这次《决定》提出，未来要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是笔者认为，经济改革目标的实现，主要难点都不在于经济领域，而在于政府，在于执政党，这成为目前改革的关键问题。为什么党政机构和政府的改革重要性上升呢？至少有三个原因。

      第一，经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度这六大改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革，投资体制改革等，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政府改革的推进，这些改革是不可能成功的。

      第二，政府治理能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力是全方位的，既包括组织体系、国家的法制体系、体制机制，也包括人的观念、管理观念、管理水平。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决、能力不高，则直接影响整个国家治理水平。

      第三，政府层面至少现在还有三个迫切问题需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管是党政关系还是政府内部的组织架构，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。如，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题，在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效监督，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理改革十分紧迫。

      未来中国公共治理改革路径是什么？笔者认为，一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能、创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。从公共治理这个视角来看，未来的一轮改革需要解决五个核心议题。

      第一，重构政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用，主要需解决两个问题：一是政府要向市场放权。二是要开放市场。从开放市场来看，这次《决定》里的很多问题都是依此展开的，包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，如减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证、减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业，降低市场门槛。宽进严管，先准入后管理。政府必须在市场决定论基础上，进行宏观调控、市场监管、公共服务等。

      第二，全力保障民生，维护社会的公平和正义。十八届三中全会推进的60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生投入，加大与民生有关的体制机制改革的力度。这次提出的与民生相关的改革，目标都非常具体。比如，取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别，这项改革涉及120万家事业单位、3000多万在职人员，还有800多万离退休人员。改起来十分困难。再比如，医院改革不能以药养医，医药要分家；要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目；公务员养老、企业养老、事业单位养老，三支要并轨，延迟退休年龄，等等。所有这些改革几乎都和民生的体制机制有关。另外，建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动，就是要让公平正义之光照耀在农民这个最大的弱势群体身上，这也是此次改革很大的一个亮点。

      第三，创新社会治理，释放社会活力。《决定》相关表述中把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，“管”改为“治”，意义重大。这次提出废除劳教制度，改革司法审判制度，省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性的法院，等等，主要是为解决地方权力对司法审判的干预，以保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。此外《决定》还提出，要对社会放权，放开四大类社会组织，取消双边管理等，最终都是要释放社会活力。

      第四，用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事。中国现有体制有很多优势，但是也有个最大的软肋，就是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理约束公权力的制度设计。监管公权的主体有六个—纪委、监察、审计、预防腐败、反贪和巡视，但是对一些单位或地方的主要领导人、对公权的有效监督非常有限。这次《决定》提出专门设立纪律检查的专项小组，下决心解决中国的软肋。比如，用制度笼子来管人管权管事，让人民有监督的权利，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。再就是创新监督的体制机制，除了省以下司法机关相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，以此解决王岐山同志所说的“灯下黑”问题。还有就是推进巡视制度的全覆盖，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。此外，对官员提出更严格的要求，比如“六不准”，不准超标配办公室、不准超标配车等。

      第五，加大党政自身改革力度，提高公信力，包括转变作风、降低“三公消费”、反对“四风”、公开透明等。这届政府意图很清晰，从严管理监督官员，将治理官员方面制度化了，出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、“八项规定”等，在现实中引起很大反弹。比如，广东省一个月有四个厅级干部辞职下海。中国如果不治理好拥有数量庞大党政干部的队伍，共产党和政府很难再次得到老百姓的信任。这是一个痛苦的过程，也是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格管理以后，一些意志薄弱者会被淘汰，干部队伍会更风清气正。

      排除改革阻力需要更大的勇气和智慧

      公共治理变革要上下联动。从政府这个视角来看，行政改革是整个政治体制的下端，它能解决的是政企分开、转变职能、降低成本、提高效率的问题。而在笔者个人看来，政治体制还有上端，有四个更核心的要素：宪法的权威、政党的作用、社会主义民主、社会主义法治。这是整个公共治理体系结构的上层部分，具有决定意义。所以公共治理变革需要上下联动，不能只在行政层面做文章。

      在未来公共治理变革中，最大的阻力来自于两个方面：一是既得利益，二是政府自身。

      所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源，获取巨额利益的相关体。现在中国既得利益至少有三个形态：第一，以贪腐官员为代表的权贵既得利益；第二，以垄断行业为代表的垄断既得利益；第三，以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的中国社会财富。

      这三大既得利益至少激化了三种冲突—官民冲突、劳资冲突、贫富冲突。社会上存在着仇富仇官的心态，群体事件的背后、大量黑色资本变故的背后，我们都可以看到既得利益者的影子。此次改革的成败，在很大程度上取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

      党的十八大以后，最高领导层不断对整个改革的趋势作判断，比如，“改革进入深水区”，“改革要啃硬骨头”，“改革没有坦途”，“改革要涉险滩”，“改革准备付出成本”。十八届三中全会《决定》还提到，“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，改革只有起点，没有终点”。这些说法都说明在当前的环境下，改革难度大、阻力大、风险大。那么，高层对既得利益怎么判断？十八大后不久，李克强同志说，触动利益比触动灵魂都难。习近平多次讲，要有更大的勇气和决心，冲破利益固化的藩篱。这说明，既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。

      第二个阻力来自于政府自身。政府不是有意识的阻力，其自身的惯性就可能对这次全面改革形成阻力。这种阻力包括观念、审批制度和部门利益。

      我们现在的审批制度，几乎可以看作是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。李克强同志向社会承诺，这届政府一共要取消下放567项审批项目，而去年不到一年，就取消了334项。审批制度改革如果不到位，向市场放权，向社会放权，都是空的，改革很难成功。再就是部门利益，权力部门化、部门利益化、利益个人化、个人利益团体化带来的改革阻力。

      消除政府自身的阻力首先要解决观念的障碍。如果708万公务人员观念不变革和更新，肯定会成为改革的阻力。观念中核心的有三个：政府的角色观念、服务观念、法治观念。政府权力受到严格的法律限制，叫法律不授权，政府无职权。政府的所有作为都要有法律依据，否则就是乱作为。笔者认为，如果没有正确的法治理念，我们的官员都可能成为这次改革的阻力。

      综上所述，在当前环境下，全面深化改革就要以更大的勇气和决心来化解阻力，靠共识，靠思想解放，靠创新。如果当年邓小平不发动真理标准讨论，“文革”难以否定；如果没有1992年邓小平南方谈话，中国改革到不了今天。这次全面深化改革方案的实施，又到了这样的关键时刻。我们越敢出手，越敢在关键领域推进改革，我们面临的危机风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，中国共产党的执政地位会越巩固。反过来，越畏首畏尾、瞻前顾后、不敢出手，不仅危机难以化解，老百姓信任难以获取，甚至会威胁到中国共产党执政本身。这大概就是新的历史条件下，中国改革发展的辩证逻辑。

（作者系国家行政学院教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长）