湖北省教育考试院

中共湖北省委党校党史党建教研部副主任、副教授 舒艾香 　　

      近期，我们就党内民主选举问题同部分党员干部进行了座谈，并在350名县处级和地厅级党政干部中进行了问卷调查。调查结果显示，83.43%的调查对象认为，近几年来党内民主选举比以往有进步。但是，目前党内民主选举中仍然存在不少突出问题，需要我们认真对待，努力探索解决。 　　

      一、党内民主选举中存在的主要问题 　　

      1．候选人的确定不能充分反映大多数选举人的意志 　　

      目前，候选人的确定没有充分体现大多数选举人的意志和广大党员的主体地位。长期以来，候选人是由上级党组织或少数领导指定和提出的。而且，组织为选举人提供的了解候选人的渠道和条件有限，选举人难以在全面掌握候选人情况的基础上自主地进行理性选择，广大党员的意见和愿望得不到充分表达，参选的热情和积极性不高。调查数据显示，只有41.78%的调查对象积极主动地参与党内选举，高达84.93%的调查对象认为候选人的确定不能充分反映大多数选举人的意志。 　　

      2．直接选举和差额选举的范围小、层次低，差额幅度小 　　

      目前，直接选举的范围不大、层次很低，除总支和支部实行直接选举外，基层党委一般都由间接选举产生。75.68%的人认为目前党内直接选举的范围和比例过小，只有19.52%的人认为目前党内直接选举的范围和比例适中。 　　

      改革开放以来，差额选举逐步在党内选举中推行，但也存在着差额范围有限，比例太小，层次不高的问题。调查显示，79.45%的人认为目前党内差额选举的范围和比例过小，仅有17.81%的人认为目前党内差额选举的范围和比例是适中的。而且，近些年来的差额选举，往往是预选差额而非正式选举差额。 　　

      在差额选举中，还存在着差额幅度过小和“陪选”的问题。有55.82%的人认为目前的差额幅度过小，选举人的选择余地不大。有90.75%的人认为目前差额选举中的“陪选”现象普遍和常见。“陪选”将差额选举变成了实际上的等额选举。 　　

      3．选举的竞争性不强 　　

      缺乏有力的竞争，是党内民主选举中存在的又一突出问题。差额选举的范围小、差额幅度小，本身就限制了选举的竞争性。在差额选举中，组织和领导常常有意安排“陪选”对象，或者反复多次“做工作”保证某一或某些人当选，使差额选举大打折扣，进一步削弱了选举的竞争性。党的较高层次的领导干部一般都实行没有竞争的等额选举。 　　

      4．选举程序不够透明、规范和科学

      目前党内民主选举程序还没有做到完全公开化。调查数据显示，只有9.93%的人认为目前党内选举是公开、透明的；59.25%的人认为是形式上公开、透明，实际上不公开、不透明的；32.53%的人认为是半公开、半透明的。党内选举程序也没有完全做到规范化和科学化。调查显示，有74.66%的人认为目前党内民主选举操作规程在逐步规范和科学，只有17.12%的人认为目前的选举程序是规范和科学的。 　　

      5．选举中不正之风和腐败现象的干扰较大 　　

      调查结果显示，85.65%的人认为党内选举中“打招呼”现象普遍和常见，67.33%的人认为党内选举中普遍存在着拉帮结派现象。在党内选举中，贿选问题也值得引起重视，贿选的形式多样，主要表现为吃请、送礼、许诺当选后给予好处、金钱贿选，个别地方甚至出现“性贿赂”现象。还有的采取“说服”、“劝阻”、“许愿”等形式，动员实力相当的候选人退出选举。 　　

      6．对选举结果不够尊重 　　

      调查结果显示：41.44%的人认为目前党内选举主要是领导、组织的意见和选举人投票情况相结合，但以领导、组织的意见为主；38.36%的人认为是“一把手”说了算；34.93%的人认为是上级说了算。后两者合计高达73.29%。在有的地方、有些时候，当选举结果与上级、组织、领导意图不相吻合时，甚至以上级、组织、领导的决定代替民主选举的结果，民主选举流于形式。有73.97%的人认为目前党内以任代选的现象普遍和常见。对选举结果的不够尊重，还表现在经选举产生的干部在任期内被频繁调动和交流。这既表现在换届前夕对干部特别是书记、副书记的大量调动和委派，也表现在换届后不久和任届中期的经常调动和交流。某市领导干部的平均任期不到两年，任期不满成了常态，任职期满反成为例外。94.41%的调查对象认为目前党内干部任期内变动频繁的现象普遍和常见。 　　

      7．以票取人面临着困惑 　　

      完全以票取人在党内现实生活中面临着不少困惑。完全以票取人，并不能保证最优秀的人才脱颖而出，反而容易使人们变得圆滑世故，不利于党员、干部解放思想，大胆创新，集中精力努力工作。调查显示，仅有16.43%的人认同“完全以票选人有利于选拔最优秀的人才”。在一个多项选择题中，有66.93%的人认为，在党内选举中，会搞关系的人容易当选；36.99%的人认为不得罪人的老好人容易当选；51.64%的人认为完全以票取人容易使干部变得圆滑世故，放弃原则；40.37%的人认为完全以票取人不利于干部解放思想、大胆创新、集中精力努力工作。只有15.49%的人认为完全以票取人有利于充分调动干部的积极性。 　　

      二、党内民主选举中存在问题的主要原因 　　

      1．对党内民主选举的认识存在片面性 　　

      任何事物都具有两面性，民主选举也不例外。人们对党内民主选举的认识存在着两种极端，是造成目前党内民主选举存在诸多问题的一大思想认识根源。一种极端观点以为党内实行民主选举是自找麻烦，或者以为党内实行民主选举的条件还不成熟。在这种观念的支配下，一些地方党内民主选举搞形式主义，走过场，不认真落实广大党员的选举权和被选举权，不尊重广大党员的民主选举结果。另一种极端观点以为民主选举是“包治百病”的灵丹妙药，任何时候任何情况下都要实行民主选举，并严格按照得票多少选人用人。这种观点混淆了选举类干部与非选举类干部的区别，使以票取人带来种种困惑。 　　

      2．党内民主选举制度存在缺陷 　　

      党内民主选举制度的缺陷：一是候选人提名制度和介绍制度有不足。《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》都规定党代表有提名和推荐候选人的权利，但是，对于如何提名，如何推荐，两个《条例》都没有作出明确规定。二是直接选举制度和差额选举制度不完善。党内选举制度只规定了总支和支部实行直接选举，基层党委一般实行间接选举，地方以上党组织都实行间接选举。这一制度规定造成了党内直接选举的范围小、层次低。三是选举程序性制度有缺憾。有些选举程序规定得不合理、不科学，有些选举程序缺失，有些选举程序不规范、随意性大，从而造成选举的民主性失真。四是任期制的相关规定不吻合。党章一方面规定了党的各级组织的任期，另一方面又规定“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”。《中国共产党地方党委工作条例》规定，上级党委有权“调动或指派”下一级党组织的领导成员，“其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一”。这种制度性的规定为干部在任期内的频繁调动提供了合法依据。但干部的频繁调动既有损选举制和任期制，又导致一些干部跑官要官和短期行为。 　　

      3．对不正之风的预警、防范和查处不力 　　

      长期以来党内集中过多、民主不够，其中一大表现形式就是对民主选举重视不够，委任制和等额选举盛行，选举中强调体现组织意图，形式主义、走过场现象严重，选举人的意志难以真实体现，因而对选举往往表现出被动甚至冷漠的态度，选举中通常表现的不正之风的影响不大。党的十三大以来，随着党内差额选举的逐步推行、直接选举范围的逐步扩大，党内选举中竞争机制的引入，特别是近些年来选举竞争性的增强，广大党员投票的作用越来越大，私下里“打招呼”、拉邦结派、贿选等各种选举中的不正之风开始滋生蔓延。由于党内实行竞争性选举的时间不长，直接选举的范围不广、层次不高，差额选举的差额比例小、层次有限制，选举竞争不激烈等原因，选举中的不正之风还没有引起人们的高度重视，因而对选举中不正之风的研究不够，预警不力，防范不到位。对于选举中已经出现的各种不正之风，目前的查处也不够有力。 一是选举中可运用的正当方法与选举中的不正之风界线不明，党内相关规定明显欠缺，使得对不正之风的查处无“法”可依。目前党内还缺乏针对贿选、变相拉票、非法选举等行为的明确惩戒法规和措施，没有对选举中出现的破坏选举现场、危害选举秩序等情况的惩罚标准及保障机制。二是选举纪律松弛，对违规违纪人员惩处不力，失之于宽，失之于软。 　　

      4．监督机制不健全 　　

      党内选举的监督机制不完善，监督乏力，是党内选举中出现问题的又一重要因素。一是独立于选举工作的监督机构缺位，没有专门力量对选举工作进行有效的监督。在党内选举中，选举委员会和监督委员会一体，既是选举的负责机构，又是选举的监督机构，既当运动员又当裁判员的角色定位，使之难以发挥有效的监督作用。二是有关选举监督的规章制度欠缺或者规定得过于笼统，缺乏可操作性。当前的选举制度只对提名、选举环节作出了相应规定，而缺乏对监督、罢免环节的具体规定，也没有对党内选举工作中提名候选人程序、介绍候选人内容、酝酿候选人时间等关键环节的违规行为作出禁止性规定，缺乏对选举违规行为的责任追究制。三是选举中存在监督不到位甚至缺位现象。“上级监督不着，同级监督不了，下级监督不得”的问题在党内民主选举中同样表现突出，党内选举存在“弱监”、“虚监”现象。四是舆论监督、群众监督、社会监督等有效监督渠道运用不够，致使贿选、拉票、私下非法交易等不正之风未能得到及时发现和有效查处。 　　

      5．利益、情感、文化等因素的影响 　　

      马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]（P82）共产党员也不例外。对于选举人来说，选举的核心内容就是要选出自己的利益代表者或意愿代言人。在一般情况下，利益动机是党员参加选举和选举谁的重要因素，有时甚至是决定性因素。在利益动机驱动下，一些党员在选举中不是根据候选人资格、条件是否符合和能力的强弱、素质的高低来作投票的取舍，而是以利益关系的轻重来决定选票的去向而投“利益票”。当选举与自己的切身利益无关或关系不大时，人们往往采取漠然或轻率的态度，投不投票、投票给谁都不是慎重选择的结果。可见，民主选举通常是利益表达和利益协调机制，并非总是科学机制。人是有感情的动物，中国人尤其看重情感因素。在党内选举中，一些党员不讲原则、讲人情，不讲真理、讲感情，根据自己与候选人关系的亲疏、感情的深浅以及个人的好恶、感觉，投“感情票”、“人缘票”、“地域票”、“行业票”，往往使会搞关系的人、不得罪人的老好人、候选人所在区域或所从事行业选举人多的人得以高票当选。中国文化中存在“木秀于林，风必催之”，“出头的椽子先烂”，“枪打出头鸟”的忌妒心理。这种忌妒心理在党内选举中的表现，就是素质高、能力强的人选往往得票率并不高。真理有时掌握在少数人手里。民主选举并不总是解决问题的最佳方法。

      三、完善党内民主选举的思考 　　

      1．正确认识民主选举的双重性质，防止党内民主建设走极端 　　

      我们在承认民主选举积极功能的同时，也应该认识到它的缺陷。党内民主选举的积极功能，一是有利于体现广大党员的主体地位，增强领导机构和领导干部的合法性，建设和谐的党内关系；二是有利于构建权力监督制约机制，防止权力被滥用和腐败现象的滋长蔓延；三是有利于矫正和纠偏，防止错误累积到极端，从而维护政治社会的长期稳定。然而，党内民主选举的弊端也同样明显，一是民主选举因拉票而导致吃请、贿选等不正之风和腐败现象；二是民主选举中选举人根据自身利益需求进行选择，容易加剧利益团体的产生；三是在选举人与候选人之间存在信息不对称的情况下可能导致严重的逆向选择，使优秀的候选人落选，一般甚至无能的竞选者被选中；四是民主选举耗费时 间和人力、物力、财力，影响决策和执行的效率和效益。 　　

      正确认识民主选举的双重性质，我们既要积极改革党内选举制度，扩大选人用人中的民主，提高选人用人的公信度，也要防止把民主选举推行到党内所有的干部和所有的机构，使党内民主建设陷入极端境地。即使当今民主选举制度发达的国家，也并非所有的管理者和所有的机构都经由民主选举产生。我们有必要明确划分党内选举类干部和非选举类干部，选举类干部必须经民主选举产生，而非选举类干部则由委任产生。这既符合事物本身的客观规律，也有利于我们党不拘一格降人才，做到人尽其才，才尽其用。 　　

      2．深入研究人类创造的民主选举的成果和形式，大胆借鉴吸收其中反映客观规律的有益做法 　　

      列宁指出：“不向资产阶级学习也能够建设社会主义，我认为，这是中非洲居民的心理。”[2]（P252）邓小平指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”[3]（P373）胡锦涛也指出：“对世界上其他政党在治国理政方面的有益做法，我们要研究和借鉴。”[4]在完善党内选举的过程中，我们要认真研究人类创造的民主选举的成果和形式，大胆借鉴吸收其中反映选举规律的有益做法，使之服务于我们党内的民主选举和民主建设。 　　

      当然，借鉴吸收国外民主选举的成果、形式和做法，必须坚决反对生吞活剥和全盘西化，而要本着实事求是态度，用马克思主义立场、观点和方法进行分析和鉴别，结合当今中国具体国情和中国共产党党情，正确地加以运用，创造出既反映民主选举的客观规律，又符合中国实际，能为全党所接受的党内民主选举和民主建设模式。 　　

      3．引入公平竞争机制，有领导、有步骤地推行公开竞争型选举 　　

      党内民主选举的基本目的，就是优胜劣汰，让优秀人才脱颖而出。而缺乏公平竞争机制的选举，则难以实现这一目的。因此，目前完善党内民主选举，必须引入公平竞争机制。推行公开竞争型选举，是实现党内民主选举公平竞争的重要措施。首先，公开竞选可以最大限度地减少选举人投票的盲目性。其次，公开竞选使候选人之间建立起了公开竞争和比较的平台。再次，公开竞选有利于选举人对当选者进行监督。 　　

      当然，党内公开竞选必须是一种有序竞争，必须有领导、有步骤地进行。当前，有些基层党组织和地方党组织的副职干部进行了公开竞争型选举，但地方党组织的正职干部一般还没有实行公开竞争型选举。完善党内民主选举，要有领导、有步骤地推行地方党组织正职干部的公开竞争型选举。 　　

      4．完善候选人提名和介绍方式，健全候选人提名制度和介绍制度 　　

      候选人产生过程的民主程度，在很大程度上决定着整个选举过程的民主程度。要拓展候选人提名渠道，采取组织提名、党员代表提名、党员提名、群众推荐和党员个人自荐等多种提名方式，建立组织提名与党员或党员代表提名相结合、自上而下和自下而上相结合的提名制度。要改进候选人介绍方式，实行组织介绍、候选人自我介绍、党员和群众介绍等多种介绍方式，建立候选人与选举人见面制度、候选人报告个人重大事项制度、公开竞争演讲制度、回答选举人提问和质询制度等相关制度，以充足的信息保障选举人的知情权，切实改变“选前不识人、选后人未识”的状况。针对以往组织对候选人情况介绍过于简单笼统的问题，要明确规定组织要对候选人的文化程度、知识和能力水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、全面的介绍和适当的宣传。 　　

      5．逐步扩大直接选举和差额选举的范围层次，提高差额选举的比例，提升选举的公信度 　　

      列宁认为无产阶级民主比资产阶级民主更高级的地方，就在于人民的直接选举。因此，完善党内民主选举，应该尽量减少选举的层次，积极探索并逐步扩大直接选举的范围层次。逐步扩大党内直接选举的范围，一是把直接选举扩大到全部基层党组织，基层党委原则上都要实行直接选举。二是扩大党的代表大会的直接选举权。目前，党的代表大会的直选权仅限于选举党委委员，党的重要领导干部和核心机构并不实行直选，这与党的代表大会作为党的权力中心的地位不相一致。因此，有必要实行党的代表大会对党的关键领导岗位的直接选举权。三是事关党的生存和发展的特别重大的问题，未来应进行全党投票。恩格斯指出：“普选制是测量工人阶级成熟性的标尺。”[5]（P174）列宁也主张在极重要的问题上实行“全体投票”。[6]（P250） 　　

      完善党内差额选举，要把差额原则贯穿到推荐提名、酝酿考察和票决等选举工作的全过程，在差额选举中引入竞争机制，增强选举的竞争性。为此，必须适当提高差额比例。为了既扩大党内选举民主又相对集中选票，结合各地的实践经验，差额比例一般定为30%左右为宜。同时，差额选举中要注意防范和克服“陪选”、变相等额选举现象。目前，党内重要和关键职位一般都实行等额选举，为了扩大党内选举民主，未来党内差额选举的范围应该扩展到党内重要和关键职位。 　　

      6．严格实行任期制和弹劾、罢免制，切实尊重选举结果，建立选举纠错矫正机制 　　

      从一定意义上讲，任期制是对选民选举权的一种直接尊重。完善党内选举制度，应该严格限制选任制干部在任期内的交流和调整，切实尊重广大党员的选举结果，维护党员大会或党代会的权威。对于选任制干部在任期内出现客观原因而不能正常履行职务时，上级党组织临时指派的领导人也仅仅是临时负责人，需要根据相关程序由党员大会或党代会最终确定。弹劾、罢免制是选举制的自然延伸，是选举制度中不可分割的一部分。列宁说：“任何选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。真正民主制的这一基本原则，毫无例外地适用于一切代表会议。”[7]（P102-103）邓小平1980年曾提出要建立包括弹劾、撤换、罢免在内的群众监督制度。从理论上讲，权力的授受与权力的约束是紧密联系的，是一个问题的两个方面。“当少数人已经取得公职并随之已经拥有权力的时候，撤换权就体现了一种民主的真实性。”[8]（P232）当出现选举不实和候选人当选后失职、蜕变、不履行竞选承诺、不正当利用权力等情况时，就需要运用弹劾、罢免制度来随时警戒或解除当选者手中的权力。 　　

      7．建立健全不正之风和违规行为的防治机制，维护良好的选举秩序 　　

      建立健全不正之风和违规行为的防治机制，一是实行党内选举的阳光操作。党的十七大明确要求推进党务公开，党内选举的阳光操作是题中应有之意。不正之风和违规行为往往在暗箱里操作，公开透明是防治党内选举中的不正之风和违规行为的一剂良药。二是建立独立的选举监督委员会。选举委员会和选举监督委员会分设，建立专司党内选举监督之责的独立的选举监督委员会，是对党内选举实施有效监督，防治选举中的不正之风和违规行为的重要组织保证。三是完善党内选举监督制度。对于选举中制度缺位的方面和环节，要抓紧建章立制；对于已有的选举监督制度，要提高其质量，使之科学合理、具体明确，具有可操作性。完善的选举监督制度体系，是防治党内选举中的不正之风和违规行为的法制保证。四是疏通舆论监督、党员监督、群众监督等多种监督渠道。实践证明，舆论监督、党员监督和群众监督，是防止和克服党内选举中的不正之风和违规行为的有力措施。五是加大对选举违规行为的惩处力度。要研究党内选举中的禁止性行为，制定对这些行为的惩处标准，明确规定相应的处罚措施，为查处选举中的违规行为提供法规依据。党的各级纪检机关、选举监督委员会和党的委员会要依纪依规严肃查处选举中的违纪违规行为，遏制党内选举中的不正之风和腐败现象的滋长蔓延。 　　

      参考文献： 　　

      [1]马克思.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社，1956. 　　

      [2]列宁.列宁全集:第34卷[M].北京:人民出版社，1984. 　　

      3]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社，1993. 　　

      [4]熊云.从世界发展的大格局中把握加强执政能力建设的规律[N].人民日报，2004-08-02（9）. 　　

      [5]恩格斯.马克思恩格斯选集:第4卷[M].北京:人民出版社，1995. 　　

      [6]列宁.列宁全集:第14卷[M].北京:人民出版社，1988. 　　

      [7] 列宁.列宁全集:第33卷[M].北京:人民出版社，1985. 　　

      [8]李铁映.论民主[M].北京：人民出版社，中国社会科学出版社，2001年.