湖北省教育考试院

    本文以束缚自学考试事业发展的重大现实问题为突破口，从三个侧面的管理体制创新切入相应机制的构建：与自学考试的基本职能相关的管理体制创新——构建人才产品的一元化质量评估机制；与自学考试的生源结构相关的管理体制创新——构建与劳动力转移接轨的互通机制；与自学考试毕业生使用相关的管理体制创新——构建与人才市场接轨的使用机制。

    1 引言

    科学技术是生产力，管理创新也是生产力——通过对生产关系中与生产力发展不相适应部分的革故鼎新，反作用于先进生产力的发展。管理创新涉及方方面面，如管理理念的创新、管理内容的创新、管理模式的创新等，其中最具能动作用的是管理体制的创新。高等教育自学考试(以下称自学考试)管理体制的创新，是从体制机制的层面，为自学考试事业与时俱进的发展提供深层次的组织基础。其目标是创新政府主导、社会参与的管理体制及部门协调、监督评估的运行机制。

    本文拟以束缚自学考试事业发展的重大现实问题为突破口，从三个侧面的管理体制创新切入相应机制的构建：明确职能，强化质量评估机制；准确定位，细化自学考试互通机制；合理配置，优化自学考试人才使用机制。

   2 明确职能，强化质量评估机制

   2.1 与自学考试的基本职能相关的管理体制创新

   自学考试制度的确立，是改革开放以来我国高等教育领域最大的体制创新。《高等教育自学考试暂行条例 》（以下简称《暂行条例 》）第二条确立了自学考试的基本职能：“高等教育自学考试，是对自学者进行以学历考试为主的高等教育国家考试，是个人自学、社会助学与国家考试相结合的高等教育形式。”其中包括其双重属性：既是考试形式，又是教育形式；考试类型：以学历考试为主；组成要素：个人自学、社会助学和国家考试；服务对象：自学者。这一我国目前惟一不用通过入学考试，只参加毕业考试就可以发放学历证书的创新型高等教育形式，20多年来为我国各条战线培养了数以千万计的人才产品，为我国高等教育冲出精英教育阶段做出了历史性的贡献。

    但是，市场化、民营化的教育发展历史进程，必然要求自学考试的基本职能与之适应、与之俱进。改革开放以来，与我国的经济建设和社会发展同步推进的是各类教育的兴盛，出现了多元化的教育发展新格局。在高等教育领域内，主要包括公办、民办、中外合作办学之类不同投资主体的教育，学历教育、非学历教育之类不同类型的教育，网络教育、函授教育之类不同授课方式的教育，成教、职教、党校等针对不同群体的教育等。多元化教育发展新格局把我国的高等教育从精英教育阶段快速推向大众化、普及化发展的新阶段，但高等教育领域的无序竞争也随之加剧。可以说，目前教育市场的混乱程度不亚于文化市场，抢占教育市场的生源大战不亚于商场，不公平竞争甚至恶性竞争时有发生。表现在高等教育人才产品的衡量方面，最突出的是各行其是的评估标准：从人才产品的供给方而言，不同投资主体、不同类型的学校互不衔接、自成体系，对人才产品的质量标准各异；从人才产品的需求方来说，人事部门有人事部门的评估体系，行业协会有行业协会的特殊要求，招聘单位用人标准更是尺度不一。

    与此有因果关系的是文凭腐败。由于科学、规范、法制化的人才产品评估标准建设相对滞后，诸多弊端在高等教育领域中出现了，“商业炒作”、“金钱文凭”、“权力文凭”等办学、办考失范乃至违法的现象时有发生。更有合法单位为本部门的经济利益以假乱真的情况：“既当运动员，又当裁判员”，为假学习而拿真文凭留下了可钻的空子。这样的“真文凭”使获得者受一时之利而贻害终身，不但导致高等教育的文凭贬值，使人才市场充斥假冒伪劣“产品”，而且败坏了党和政府的形象，败坏了社会风气。

    我国高等教育办学形式、投资主体多元化的体制转轨，向大众化、普及化阶段的快速推进以及终身教育体系的构建，连同诸如此类的无序竞争和腐败现象，从正反两个方面，越来越迫切地要求自学考试进一步明确职能，在管理体制方面进行再创新——构建人才产品的一元化质量评估机制。

    2.2 构建人才产品的一元化质量评估机制

    构建人才产品的一元化质量评估机制，要求自学考试在管理体制方面进行如下再创新：一方面推进办学主体和类型的多元化，一方面推进人才产品质量认证的一元化，即强化自学考试作为权威性国家考试的职能，建立政出一门的人才产品质量暨教育质量评估体系。目前的教育质量评估，侧重于学校的师资、教学、管理，基本建设、教育设施和实验、实习环节等方面，是立足于教学过程、教学保障的评估体系。一元化的人才产品质量暨教育质量评估体系，应该以毕业生为核心依据，不但以教学过程、教学保障来预测教育实体培养高质量人才产品的可能性，而且通过对人才产品的反馈式评估，检验其办学、办考质量。

   构建一元化的人才产品质量暨教育质量评估体系，既是遏制教育腐败、文凭腐败、规范人才产品市场的必然要求，又是促进多元化教育新格局健康发展的必然要求。首先，利于从高等教育人才产品的出口端根除“既当运动员，又当裁判员”所滋生的腐败现象，提高人才产品质量评估的客观性、公平性和公开性，从而有效地促进各类学校通过在教育质量、人才质量方面的有序竞争，提高核心竞争力。其次，利于从就业的进口端消除学历歧视。将来的人才录用、招聘，应该而且必然逐步淡化，直至不问来源、不论学历，而以国家级、权威性的一元化人才产品质量评估结论为惟一依据，从而给各类学校，包括民办高校以及没进校门、没有文凭的自学成才者以公平竞争的权利。第三，利于政府对各类高校实施宏观指导、调控和整合：通过向社会公布评估结果等方式，为多元化教育发展新格局定向、导航，促使各类高等教育形式以人才产品质量为核心展开公平竞争，并加快相互沟通、融合和衔接。

    一元化的人才产品质量评估体系，既应该确立统一的国家标准，又应该具有兼容性、适应性：适合于精英教育和非精英教育的，适合于学历教育和非学历教育的，面向各类从业人员继续教育的……为此，自学考试必须进一步强化其作为权威性国家考试的性质，分三步对其基本职能进行升格：

    1）突破“以学历考试为主”的基本职能定位和对“自学者”的狭义理解，升格为学历考试与非学历考试并重的终身教育考试，使之同样适用于以自学为主要学习方式、以在职在岗学习为基本特征的电大、职教、成教等其他非全日制高等教育的接受者。

    终身教育制度已经成为我国教育改革与发展的重要目标，得到了党和政府的高度重视。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》首次确立了终身教育在我国的法律地位：明确规定国家要“推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”。党的十六大报告在勾画21世纪头20年的教育发展蓝图中指出：到2020年，我国要“形成比较完善的现代国民教育体系”“人民享有接受良好教育的机会……形成全民学习、终身学习的学习型社会”。我国构建终身学习体系、创建世界上最大的学习型社会的过程，必然是非学历考试的社会需求不断增长的过程，也是以在职在岗学习为基本特征的自学者群体不断扩大的过程。《暂行条例》第二条中“以学历考试为主”的基本职能定位，应该突破自学考试初始阶段作为“学历教育补偿”的定位，与时俱进地确立其作为构建　　终身教育体系基本平台的新定位，使之成为终身教育体系中的最佳教育考试形式、最大教育考试平台、最有中国特色的组成部分、最具立交桥功能的调控阵地之一；对其中“自学者”的理解，也应该变狭义为广义，扩大到一切以自学为主要学习方式者，包括电大、职教、成教等其他非全日制高等教育的接受者。

    2）突破“自学者”的服务对象定位和应试教育的倾向，升格为对一切高等教育人才产品进行以能力测试为主的教育考试，将其服务对象扩展到包括全日制院校在内的一切高等教育领域。

    自学考试的辉煌，从一定意义上讲，是在不断突破“自学者”的服务对象定位和应试教育倾向，在与传统的学校教育互动互补的实践中创造出来的，如各类证书考试向非学历教育的延伸，英语、计算机等级考试向初等、中等教育的延伸，尤其是学历考试向全日制高校在校生中希望获取高一个层次学历的学有余力者的延伸等。而突破应试教育倾向，突出能力测试，则是我国教育事业大发展，尤其是多元化教育发展新格局对自学考试管理体制创新的迫切要求。从发展大势考察，各级各类教育“进口”端的应试教育倾向已经并且必将随着教育的发展和招生办法的改革而逐渐弱化：随着普及12年基础教育的进程，初中、高中升学考试必将逐步弱化乃至取消；随着高等教育普及化程度的提高，高考成绩在升学中所占的比例必将逐步减少，一贯表现、综合素质所占的比例必将逐步增加，高校根据自身特色和特殊要求而自主招生的权限必将放宽。人才产品“出口”端的一元化质量评估，必将取中考、高考而代之，成为提高各级各类学校核心竞争力的新的指挥棒。

    而这根指挥棒如果仍然存在严重的应试教育倾向，必将成为多元化教育发展新格局，尤其是民办教育发展的桎梏。当前，大多数从事学历教育的民办高校，其学生只能通过参加自学考试获得毕业证书。而自学考试的现行管理体制，特别是考试管理体制，必然使民办高校走应试教育的老路：一切以自学考试的通过率为转移。可以说，不从管理体制改革的层面解决自学考试所存在的应试教育倾向，它就会走向自己的反面而成为多元化教育发展新格局进程中阻碍人才产品生产力的因素。只有将自学考试的服务对象扩展到包括全日制院校在内的一切高等教育领域，并且从一元化人才产品质量评估的源头上清除应试教育倾向，才可以从管理体制创新的层面，一视同仁地处理好政府、社会与学校的关系，真正使各类高校，包括民办高校切实享有高等教育法所赋予的面向社会依法自主办学的权利，根据社会和学生全面发展的需要以及学校自身的条件，提出具有特色的、多样化的办学目标和人才培养规格。

    3）突破对人才产品进行培养、评估的性质定位，升格为也对人才产品的选拔和使用有发言权的权威性国家考试，为一切用人部门和行业提供人才产品质量和与之相应使用的法定依据。

    个人自学、社会助学和国家考试，是自学考试缺一不可的三个组成要素。其中国家考试既是其教育功能的引导、调控者，又是其人才产品质量的鉴定、评估者。评估应该是滚动式、跟踪式的，既是对人才产品分阶段“充电”后素质和能力的滚动式质量评估，又是对人才产品的选拔和使用有发言权的跟踪式考绩：为一切用人部门和行业提供人才产品质量和与之相应使用的法定依据。

    自学考试基本职能“升格”三级跳的过程，是高等教育领域政出多门、各行其是的无序状况逐步隐退，学历教育、非学历教育的界限逐步淡化的过程；更是自学考试为重构政府宏观管理、社会广泛参与、学校自主办学的新体制而进行管理体制创新的过程。

    3 准确定位，细化自学考试互通机制

    3.1 与自学考试的生源结构相关的管理体制创新

    自学考试的生源结构，大体可以归纳为五大类：上山下乡的老三届知青、高考落榜生、在职人员、在校生和广义的农民工。自学考试发展的不同阶段，其生源类型的比例不同。在初始阶段，“知青”的比例最大。他们是1966～1968年间的初中、高中适龄青少年。这类生源的起点学历最低——因为“文革”“停课闹革命”，当时上山下乡的所谓初中、高中毕业生，实际上多数未完成初中、高中阶段的学业。但这类生源的学习积极性最高，他们跳过高中甚至初中、高中两个阶段而完成了大专或大学本科学业，是对失去的接受高等教育权利的历史补偿。从这一点说，自学考试一开始就并非只是对“千军万马过独木桥”的拾遗补缺，而是把公平权利还给因历史原因而失去了接受高等教育机会的那一代人。参加自学考试的高考落榜生比例，则随着我国高等教育大发展而逐步降低。从这一点说，自学考试为全日制高等教育拾遗补缺的功能也在弱化。时至今日，自学考试生源的主体，已经是各类从业人员了，其中应该给予特别关注、人数也最多的是农民工。

    对农民工这个自学考试的新型生源群体，应该准确定位。农民工，仅仅是其中的劳务输出人员，全国就高达8000万人。他们处于务农与务工的接合部，流动于城乡或当地与他乡之间，多数已经具有了工人的属性，有的成了事实上的市民（有的地方称之为“新市民”）。其中参加自学考试的虽然多半具有高中文化程度，但与精英教育时期圆大学梦的生源群体已有质的区别：无论是为了在企业等新的从业岗位上或城市等地立足而主动参加自学考试，还是受劳动准入制度、从业资格等的限制而被动参加，实际上都是以农村劳动力转移为背景的另一种转移——从人力资源向人才资源的转移；为了生存和升值，他们不得不频繁地变换打工单位、打工地点，随之而来的是工种的变换所需要的再学习；为了养家糊口，他们只能一边打工一边学习，所以带有明显的业余学习特征。可以说，农民工是一个与终身教育接轨的、数量不断增加着的新型自学考试生源群体，必然伴随着农村城镇化、工业化、现代化等新农村建设的推进而增加。据农业部统计，全国农村劳动力为4.8亿，实际只需要1.7亿，另有1.6亿在当地从事乡镇企业和其他非农产业，还有1.5亿富余劳动力，每年还会新增劳动力600多万人。而在农村劳动力由农民而工人、由农村而城市、由欠发达地区而发达地区的转移中，对全面建设小康社会和从根本上解决“三农”问题战略意义和历史意义更为深远的另一种转移是：从出卖体力向出卖技能的转移，从人力资源向人才资源的转移。这一转移的意义之伟大，不亚于红军的二万五千里长征；这一转移的任务之艰巨，也不亚于当年的长征。与农民工这个自学考试最大的潜在生源群体相适应的自学考试管理体制创新是：构建与劳动力转移接轨的互通机制。

    3.2 构建与劳动力转移接轨的互通机制

    与劳动力转移接轨的互通机制，一头连着服务于农村劳动力转移的非学历证书考试，另一头连着学历考试。对这一互通机制可以作如下细化：将学历考试设定在大专预科，将劳动力转移培训作为预科的入门课程，将与劳动准入制度等衔接的非学历证书考试作为预科的结业考试。预科入门课程的成绩，如同学校里课堂提问、课外作业和小测验一样，以一定比例纳入与之对应课程的结业考试成绩之中；预科结业考试的成绩，如同期中考试一样，再以一定比例纳入与之对应的学历考试课程的成绩之中，如爬楼梯般阶梯式步步上升、层层累积。其培养目标应定位于“灰领”人才，即有一技之长、具有较强动手能力和创新能力的技术型、应用型、职业型人才。

    与劳动力转移接轨的互通机制，是一条从劳动力转移培训起步，以非学历考试为中转站，分步向学历考试挺进的绿色通道。这条绿色通道，不是消极地等待暂时还不具备参加自学考试起点学历的农民工向具备自学考试起点学历过渡的完成，而是这个过渡的全程推进者。在推进中既解决了农民工当前致富所需技能的当务之急，又为日后参加自学考试的学历考试积了分，垫了底，突出了自学考试以过程考试为主的教育功能。

    构建与劳动力转移接轨的互通机制的认识基础，是对与农民工生源群体相适应的自学考试人才培养规格的准确定位。除对人才综合素质方面大体相同的要求外，应该有针对不同教育对象的不同的人才培养规格。中国改革开放的总设计师邓小平有句名言：发展才是硬道理。把这一思想的精髓运用到构建与劳动力转移接轨的互通机制中来，我们可以说，学以致用才是硬道理；学到的知识和技术、提高了的素质和能力，不能有效地转化为生产力或经济效益就是没道理。对全日制高校的学生，应更多地从打牢基础、全方位能力培养、增添可持续发展的后劲等方面设计人才培养规格及与之相适应的课程体系等；对农民工这一生源群体，应立足于继续教育，从其从业类型的实际需要出发，在较窄的专业范围内突出重点，以收学以致用之效。从上述认识出发，不难得出这样的结论：按照同一种规格来培养不同类型的生源群体，是不可取的；构建与多元化教育发展新格局相适应的多元化人才培养分类规格，不拘一格育多元化人才、育不拘一格的多元化人才，是与农民工这个生源群体相适应的自学考试管理体制创新的必然要求。其培养规格的准确定位应该是：不是以培养“经院式”研究型人才为主，而是以培养土专家式实用型人才为主；不是以培养跨学科的复合型通才为主，而是以培养有一技之长的专才为主；不是以培养能在国际学术前沿一竞高低的外向型人才为主，而是以培养扎根当地的本土化内向型人才为主。农民工中的自学考试毕业生，不与普通高校毕业生比知识结构在专业领域中的系统性、全面性，而比能力结构在从业岗位上的适应性、针对性；不比谁更能做科学圣殿的大梁，而比谁更能当好社会主义新农村建设的铺路基石。

    对农民工生源群体及其培养规格的准确定位，要求在自学考试管理体制方面进行与之相应的一系列创新性突破。

    1）考试标准。从知识定向转向能力定向——突破应试教育模式，在适当兼顾所学专业系统性的前提下，重点突出学以致用原则和实践能力培养。

    2）考试种类。突破学历教育的束缚，大力发展非学历证书考试，构建非学历考试与学历考试互通互认、阶梯式发展的新模式。

    3）课程设置。可把各专业的课程分为重点、次重点、非重点三类。一类是必修课，即该专业的主干重点学科；一类是限修课，即以该专业的课程体系为转移的限定性选修课，主要是专业基础课；一类是任选课，即只受总学分制约的任意自选课，可以由自考生根据需要、特长、爱好等，因人制宜、因地制宜地跨学科选择。这样既保证了专业方向方面的重点突破，专业基础方面的一定宽度，又突出了自学考试的基本特点——相对自主性、自由度。

    4）考试内容。强化应用性、实践性内容；淡化记忆性、理论性内容；压缩基础、边缘学科的开考科目和试题覆盖面。

    5）考试方式。根据学科本身的特点和考试对象的特点，综合运用各种教育质量评估方式。尤其要加大实践环节的培养、考核力度，对与所学专业相关的实践成果、工作成果，按一定的标准和程序实施考核，在考试成绩的基础上加实践分或能力分。

    构建与劳动力转移接轨的互通机制，既是从农民工的实际出发，注重其就业能力、脱贫能力、致富能力的培养，又是突出过程考试和教育功能，使自学考试参加者从以应试为中心转向以全面提高素质和能力为中心的标志之一。为此，既要以农村为根据地，又要从农村突围而出，也在大中城市开辟新战场，为农民工提供一条龙式的自学考试服务。因为大中城市是农民工相对集中的地方，有许多近在身边的优质助学资源，在组织助学辅导等方面，条件必然优于农村。

    4 合理配置，优化自学考试人才使用机制

    4.1 与自学考试毕业生使用相关的管理体制创新

    建设和谐社会的核心在于公平正义。尽可能使不同地区、不同职业的人民群众享受到接受高等教育的平等权利，尽可能使各类高等教育的毕业生享受到在人才产品使用上的平等权利，是高等教育领域公平正义的基本体现。我国在这两方面还存在着严重的不平等：精英教育时期，集中体现在招生政策方面；而在高等教育大众化的今天，则从高等教育的入口向出口方向转移，集中体现在毕业生使用政策方面，主要表现为学历歧视。

    从计划经济向市场经济转轨期的教育市场，首先在教育产品的输出口突破了计划经济的“包分配”模式。在这个输出口上加以宏观调控是合理的，而对全日制高校以外的高等教育毕业生的学历歧视是不合理的。现在，国家公务员招聘等，许多部门、许多地区仍然将自学考试等非全日制高校的毕业生关在门外。这种不公平也严重表现在地区和职业上。调查显示，自学考试毕业生的就业率，农村大大低于城市；同样是农村，经济欠发达地区又大大低于经济发达地区。自学考试毕业文凭，在职人员的，在工资待遇和职称评定等方面基本管用；无工作的人员，则多半无用，尤其是农民中的自学考试毕业文凭持有者，往往仍然只能从农民工起步。

    这类学历歧视，实质上是对多元化教育发展新格局的束缚，是人才使用的主渠道对人才市场的误导。带有计划经济时代遗迹的对全日制高校毕业生就业率的过分强调，不足以显示社会主义制度的优越性。而将包括自学考试在内的非全日制高校或非公办高校毕业生排除在外以提高全日制高校毕业生就业率的学历歧视，无异于以人才产品出口一端厚此薄彼的垄断性政策调控手段，为“千军万马过独木桥”的传统高等教育形式保驾护航，是与党和国家提倡终身教育以形成学习型社会的大目标南辕北辙之举。这种在人才产品使用方面带有垄断性的学历歧视，如一道森严的壁垒，与其说是堵死了另类高等教育毕业生的“跳龙门”之路，不如说是堵死了不同渠道的高等教育接受者公平竞争的通道，堵死了高等教育多元化发展的通道，堵死了不同类型的高等教育互通、互动的通道，对终身教育体系的构建也具有抑制的负面效应。合理配置，构建与人才市场接轨的使用机制，是与自学考试毕业生使用相关的管理体制创新的必由之路。

    4.2 构建与人才市场接轨的使用机制

    与人才市场接轨，还不同渠道高等教育人才产品在使用上的公平竞争权利，已经成了各级各类教育健康发展的当务之急：不但是高等教育更好地服务于经济建设和社会发展，更好地与社会需求相适应的指挥棒，也是与我国高等教育向多元化发展阶段转轨的必然要求。

    在高等教育入口供小于需的矛盾日益缓解，而其出口供需脱节的矛盾日益突出的今天，在毕业生使用上剥夺全日制高校毕业生“独生子”的特权，通过国家立法，使自学考试等其他形式的高等教育毕业生也有在人才市场上参加竞争的平等资格、法定地位，不可能削弱全日制高校在我国高等教育中的主渠道地位，而是政府认可、鼓励高等教育多元化的导向政策，是促进各类高校从与人才市场接轨的角度加大改革力度、调整培养方向的驱动政策，也是增强大学生危机意识、竞争意识的动力之一。

    我们认为，政府人才使用的主渠道不但应该出台对不同来源的高等教育人才产品一视同仁的政策法规，减少对全日制公办高校以外的高等教育毕业生的政策性准入限制，而且应该给自学考试毕业生尤其是农民自学考试毕业生等以使用上的优惠政策。比如：以地方法规或政府推荐的形式，对农民自学考试毕业生中的特优者，如获得地市级以上荣誉称号、各门课程的平均成绩在80分以上的自学考试毕业生破格录用。在同等条件下，农村乡镇以下干部的选拔，应向当地的自学考试毕业生倾斜；取得包括自学考试在内的大专以上毕业文凭的农村青年，应优先纳入农村基层后备干部和入党培养对象之中，以鼓励他们扎根基层，扶持本土化人才，遏制农村人才外流。在人才市场和相关招聘活动中，自学考试毕业生不但不应该被歧视，而且应该在县市、乡镇组织适合其特点的从业岗位专场竞聘会。

    总之，通过立法形式，确立对不同学历来源的毕业生真正的一视同仁政策、在使用上的同等待遇，尤其是进入人才市场参加公平竞争的同等待遇，这个根本问题解决了，自学考试事业为全面建设小康社会，尤其是为新农村建设做出更大贡献才会有足够的动力：以出口拉动进口。

    5 结语

    综上所述，与自学考试的基本职能、生源结构、毕业生使用相关的管理体制创新，以及与之相应的三大机制——评估机制、互通机制、使用机制——的构建，必将极大地提高自学考试人才产品的生产力，极大地提高其对我国高等教育大众化、普及化历史进程的助推作用，极大地提高其对形成学习型社会、构建国家创新体系的贡献率。

    让自学考试管理体制创新的研究成果尽快走出论著，走出研究室，使之变成政策法规，发挥其对自学考试实践的指导作用，是摆在各级政府、相关职能部门尤其是我们自学考试工作者面前的开拓性、创新性使命。(江苏省教育考试院　刘炳贵)